Федеральное Собрание Российской Федерации – это основной представительный и законодательный орган страны. Оно осуществляет законодательную власть, принимая федеральные законы и решая другие вопросы, относящиеся к компетенции представительных органов власти.
Федеральное Собрание РФ состоит из двух палат: Государственной Думы и Совета Федерации. Государственная Дума включает 450 депутатов, избираемых населением, а Совет Федерации – 178 членов. В последнюю входят по два представителя от каждого субъекта РФ – главы представительного и исполнительного органов региона.
Совет Федерации и Государственная Дума проводят заседания раздельно.
Совместные заседания палат, согласно статье 100 Конституции, могут проводиться в трех случаях: 1) для заслушивания ежегодных посланий Президента РФ; 2) для заслушивания посланий Конституционного Суда РФ; 3) для заслушивания выступлений руководителей иностранных государств.
Ключевой задачей Федерального Собрания является утверждение федерального бюджета, который подготавливает высший федеральный орган исполнительной власти – Правительство РФ. Сначала бюджет рассматривается и утверждается Государственной Думой в форме федерального закона, а затем одобряется Советом Федерации. Для контроля за исполнением федерального бюджета Совет Федерации и Государственная Дума образуют Счетную палату, состав и порядок деятельности которой определяется федеральным законом.
Каждая палата Федерального Собрания имеет и некоторые исключительные полномочия. Главной прерогативой Государственной Думы является принятие федеральных законов и утверждение федерального бюджета.
Согласно Регламенту Государственной Думы, процесс принятия федерального закона проходит, как правило, в три чтения. В первом чтении обсуждаются основные положения и концепция законопроекта. Второе чтение включает детальное обсуждение законопроекта, его статей и внесенных поправок. Третье чтение состоит из голосования за или против законопроекта в целом, при этом никаких изменений вносить уже нельзя.
Федеральный закон считается принятым, если за него проголосовало более половины от общего числа депутатов Государственной Думы. Для принятия федеральных конституционных законов требуется абсолютное большинство – не менее 2/3 голосов депутатов.
В целях обеспечения эффективной работы исполнительной власти Государственная Дума имеет следующие права: 1) дача согласия Президенту РФ на назначение Председателя Правительства РФ; 2) вынесение вотума недоверия Правительству, который либо принимается Президентом, либо оставляется без последствий. Президент может не согласиться с вотумом недоверия и распустить Государственную Думу, назначив новые выборы;
3) назначение и освобождение от должности Председателя Центрального банка РФ, Председателя Счетной палаты и половины состава ее аудиторов, Уполномоченного по правам человека; 4) выдвижение обвинений против Президента РФ с целью его отрешения от должности.
Особенность законотворческой деятельности Совета Федерации заключается в том, что он не может вносить изменения и дополнения в федеральные законы, как действующие, так и только что принятые Государственной Думой. Это прерогатива Государственной Думы. Однако Совет Федерации обладает правом законодательной инициативы и может внести на рассмотрение Государственной Думы свой проект федерального закона, а также проект закона о внесении изменений и дополнений в законы, принятые Государственной Думой.
Для того чтобы федеральный закон вступил в силу, требуется его одобрение Советом Федерации, что является значительным препятствием для принятия популистских и недостаточно проработанных законов, прошедших через Государственную Думу.
Федеральный закон считается одобренным, если за него проголосовало большинство членов палаты. Закон также признается одобренным, если в течение четырнадцати дней он не был рассмотрен Советом Федерации. Исключением являются особо важные законы, затрагивающие интересы субъектов РФ, которые обязательно должны быть рассмотрены Советом Федерации. К таким законам относятся вопросы федерального бюджета, федеральных налогов и сборов, финансового, валютного, кредитного и таможенного регулирования, денежной эмиссии, ратификации и денонсации международных договоров Российской Федерации, вопросы войны и мира, статуса и защиты государственной границы Российской Федерации.
Если Совет Федерации отклоняет федеральный закон, то совместно с Государственной Думой может быть создана согласительная комиссия для выработки компромиссного варианта закона. Однако окончательное решение остается за Государственной Думой. Только она вправе изменять содержание федерального закона и вносить предложенные Советом Федерации изменения. Тем не менее, Государственная Дума может и оставить закон без изменений, если за него проголосует 2/3 от общего числа депутатов.
К исключительной компетенции Совета Федерации относится отрешение Президента от должности. На основании обвинения в тяжком государственном преступлении, выдвинутого Государственной Думой, Совет Федерации принимает окончательное решение по данному вопросу. Совет Федерации также назначает судей Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, Высшего Арбитражного Суда РФ, а также Генерального прокурора РФ, заместителя Председателя Счетной палаты и половину состава ее аудиторов.
Значительная часть исключительной компетенции Совета Федерации касается вопросов, затрагивающих интересы всех или большинства субъектов Федерации. Например, палата утверждает изменения границ между субъектами РФ, при условии согласия этих субъектов. Совет Федерации одобряет это решение принятием соответствующего акта.
Совет Федерации утверждает указы Президента о введении военного или чрезвычайного положения и решает вопрос о применении Вооруженных Сил РФ за пределами страны. Поскольку руководство внешней политикой находится в компетенции Президента РФ, Совет Федерации рассматривает вопрос об использовании Вооруженных Сил как по своей инициативе, так и по представлению Президента.
Совет Федерации также назначает выборы Президента РФ после окончания его полномочий, а также в случае его отставки, неспособности по состоянию здоровья исполнять свои обязанности или отрешения от должности.
В Госдуме объяснили, как инициатива становится законом
На следующей неделе начнется осенняя сессия Государственной Думы. Мы расскажем, как законопроекты вносятся и рассматриваются в Госдуме, сколько чтений проходят документы, чем они отличаются друг от друга и кто подписывает окончательный вариант текста.
Федеральное Собрание (ФС) — парламент Российской Федерации — является представительным и законодательным органом Российской Федерации. ФС состоит из двух палат — Совета Федерации и Государственной Думы. Одна из ключевых функций Госдумы — законодательная деятельность. Проекты законов вносятся именно в Государственную Думу. Стоит отметить, что не каждая инициатива становится законом.
Кто может стать автором законодательной инициативы?
Список тех, кто имеет право вносить законодательные инициативы, и порядок их внесения в Государственную Думу определены в ст. 104 Конституции РФ.
Законопроект поступил в Госдуму. Что дальше?
Подготовленный для внесения в Государственную Думу законопроект и сопроводительные материалы (подробнее об этих документах — в ст. 105 Регламента ГД) направляются на имя Председателя Госдумы. Поступивший законопроект регистрируется Управлением документационного обеспечения Аппарата Госдумы в Системе автоматизированного делопроизводства и документооборота Госдумы. Ему присваивается регистрационный номер, который указывается вместе с наименованием законопроекта на всех этапах его рассмотрения в Госдуме.
Одновременно в Системе обеспечения законодательной деятельности (СОЗД) на законопроект заводится электронная регистрационная карта, в которой фиксируются дата и время поступления документа, список тех, кто его внес, сведения о прохождении законопроекта в Госдуме, об одобрении Государственной Думой федерального конституционного закона или о принятии федерального закона и рассмотрении соответствующего закона Советом Федерации и Президентом. В СОЗД можно отследить прохождение законопроекта на всех этапах.
Поступившие документы Председатель Госдумы направляет в профильный комитет, который проверяет их на соответствие установленным требованиям (ст. 104 Конституции РФ и ст. 105 Регламента ГД).
Затем проверенный документ направляется в Совет Государственной Думы. В состав Совета входят: Председатель Госдумы, первые заместители Председателя Госдумы, заместители Председателя Госдумы, руководители фракций.
Совет может вернуть законопроект профильному комитету или инициатору, но если все в порядке, назначает ответственные за документ один или несколько комитетов Госдумы и включает его в примерную программу работы Государственной Думы.
Далее основная работа над законопроектом идет в ответственном комитете. Для работы над документом могут привлекаться эксперты, представители профессиональных и научных сообществ. Также могут создаваться различные рабочие группы для анализа предложений по улучшению законопроекта, проводиться парламентские слушания, круглые столы и т.д.
После того как ответственный комитет проведет заседание и рекомендует депутатам поддержать или отклонить законопроект, начинается рассмотрение документа на пленарных заседаниях.
В Государственной Думе законопроект проходит три чтения.
В первом чтении рассматривается концепция законопроекта, его актуальность и практическая значимость, дается оценка соответствия основных положений Конституции. Обычно во время пленарного заседания с докладом выступает субъект права законодательной инициативы, внесший законопроект, или его представитель. С содокладом выступает представитель ответственного комитета.
Принятие или одобрение законопроекта в первом чтении оформляется соответствующим постановлением Государственной Думы. Если по итогам голосования предложение о принятии проекта в первом чтении не набирает необходимого числа голосов, он считается отклоненным без дополнительного голосования. Решение об отклонении законопроекта также оформляется постановлением Государственной Думы. Отклоненный документ больше не рассматривается.
После обсуждения документа и внесенных поправок на заседании ответственного комитета наступает этап второго чтения. На этом этапе законопроект детально обсуждается постатейно, с различными вариантами поправок. Ответственный комитет представляет их в виде таблиц:
- таблица поправок, рекомендуемых к принятию и включенных в текст законопроекта;
- таблица поправок, рекомендуемых к отклонению;
- таблица поправок, по которым не было принято решений.
Принятый во втором чтении документ направляется в ответственный комитет для устранения возможных внутренних противоречий, установления правильной взаимосвязи статей и для редакционной правки, необходимой из-за изменений, внесенных в текст законопроекта. Затем проект закона вместе с заключением Правового управления Аппарата Государственной Думы представляется ответственным комитетом в Совет Государственной Думы, который включает его в проект порядка работы Государственной Думы для рассмотрения в третьем чтении.
В СМИ второе чтение часто называют основным, так как именно на этом этапе законопроект приобретает окончательный вид и обсуждается на пленарном заседании наиболее подробно.
В третьем чтении законопроект принимается в целом — допустимы лишь редакционные уточнения. Рассмотрение законопроекта в третьем чтении начинается с доклада представителя ответственного комитета. Перед голосованием допускаются выступления представителей фракций.
В исключительных случаях по требованию фракций председательствующий обязан поставить на голосование вопрос о возвращении законопроекта к процедуре второго чтения.
Одобренные Государственной Думой федеральные конституционные законы и принятые федеральные законы с соответствующими постановлениями Государственной Думы, стенограммами пленарных заседаний, заключениями Правительства и другими необходимыми материалами оформляются ответственным комитетом совместно с Аппаратом Государственной Думы и в течение пяти дней передаются на рассмотрение Совета Федерации.
Рассмотрение в Совете Федерации
Обязательному рассмотрению в Совете Федерации подлежат:
- федеральные конституционные законы;
- законы о поправках в Конституцию;
- финансовые законы;
- законы о ратификации и денонсации международных договоров РФ;
- законы, касающиеся войны и мира, статуса и защиты государственной границы РФ.
Остальные законы, поступившие из Государственной Думы, Совет Федерации может не рассматривать и не обсуждать, что будет означать согласие с их принятием.
Принятый федеральный закон в течение пяти дней направляется Президенту РФ для подписания и обнародования. В течение 14 дней глава государства подписывает федеральный закон и обнародует его.
В случае, если Президент отклонит федеральный закон в течение двух недель после его получения, Государственная Дума и Совет Федерации повторно рассматривают его в соответствии с Конституцией. Если при повторном рассмотрении федеральный закон будет принят в той же редакции большинством не менее двух третей голосов от общего числа членов Совета Федерации и депутатов Государственной Думы, он должен быть подписан Президентом в течение семи дней и обнародован.
Федеральные и федеральные конституционные законы подлежат официальному опубликованию в течение семи дней с момента их подписания Президентом.
Закон вступает в силу через 10 дней после официального опубликования, если не указан иной срок в самом документе.
Законы, принятые Госдумой сразу в трех чтениях
ТАСС-ДОСЬЕ. 31 марта 2020 года Государственная дума приняла пакет законопроектов в связи с распространением коронавируса в России сразу в трех чтениях. В результате, правительство получило полномочия вводить режимы повышенной готовности и чрезвычайной ситуации на всей территории страны или в ее частях. В последний раз Дума принимала законопроект в трех чтениях одновременно в декабре 2016 года.
ТАСС приводит примеры аналогичных случаев за последние десять лет.
15 января 2010 года Государственная дума РФ V созыва приняла в первом чтении и сразу полностью законопроект, который продлевал бесплатную приватизацию жилья в России на три года — до 1 марта 2013 года (за — 442, один воздержался). Соответствующие изменения были внесены в закон «О введении в действие Жилищного кодекса РФ». 27 января документ был одобрен Советом Федерации РФ, а 1 февраля подписан президентом РФ.
22 января 2010 года Госдума единогласно приняла сразу в трех чтениях предложенные президентом поправки в статьи 6 и 11 конституционного закона «О правительстве РФ» и в закон «О государственной гражданской службе РФ», позволяющие вице-премьерам и министрам занимать должности полпредов президента в федеральных округах. Поправки были приняты в связи с образованием Северо-Кавказского федерального округа (СКФО) и назначением Александра Хлопонина вице-премьером РФ и полпредом президента в СКФО. 27 января законопроекты были одобрены Советом Федерации, а 29 января подписаны главой государства.
12 мая 2010 года нижняя палата парламента приняла закон, предоставляющий застройщикам ипотечные кредиты по сниженным льготным ставкам. Госдума проголосовала за документ сразу в трех чтениях (за — 314, против — 57), вносящий изменения в действующий закон «О дополнительных мерах по поддержке финансовой системы РФ». В соответствии с поправками, ставки по депозитам во Внешэкономбанке были снижены с 8,5% до 6,25% годовых. На следующий день, 13 мая, закон был одобрен Советом Федерации, а 22 мая подписан главой государства.
1 ноября 2010 года Госдума приняла сразу в трех чтениях поправку в закон о порядке формирования Совета Федерации, уточняющую процедуру назначения сенаторов (за — 355, против — 38). Документ установил, что днем начала полномочий члена Совфеда является десятый день со дня вступления в силу решения об его избрании. Фактически Совет Федерации не будет участвовать в подтверждении полномочий новых сенаторов. Все вопросы начала и прекращения их полномочий будут определяться решениями региональных властей. 10 ноября поправки одобрил Совет Федерации, а 15 ноября они были подписаны президентом.
20 мая 2011 года Государственная дума единогласно приняла в трех чтениях правительственный законопроект о повышении с 1 июня минимального размера оплаты труда на 6,5% — до 4 611 рублей в месяц. Совет Федерации одобрил законопроект 25 мая, а президент подписал документ 1 июня.
17 ноября 2011 года Госдума единогласно приняла сразу в трех чтениях два законопроекта, вносящие поправки в статью 24 закона «О воинской обязанности и военной службе» относительно отсрочки от призыва на военную службу аспирантам. 25 ноября документы были одобрены верхней палатой парламента, а 1 декабря их подписал президент РФ.
19 февраля 2013 года Государственная дума единогласно приняла сразу в трех чтениях закон, продлевающий срок бесплатной приватизации жилья для всех категорий граждан на два года (до 1 марта 2015 года). На следующий день, 20 февраля, документ был одобрен Советом Федерации, а 25 февраля закон подписал президент РФ Владимир Путин.
17 декабря 2013 года Государственная дума в окончательном чтении приняла законопроект, ограничивающий срок пребывания мигрантов, прибывающих в Россию в безвизовом порядке, до 90 дней в течение полугода. Документ был единогласно поддержан. Он был внесен в рамках реализации послания президента России Федеральному собранию. В своем выступлении 12 декабря президент Владимир Путин поручил «усилить контроль за целями въезда в Российскую Федерацию иностранных граждан». 25 декабря законопроект был одобрен Советом Федерации, а 28 декабря подписан президентом.
4 июля 2014 года нижняя палата парламента единогласно приняла в трех чтениях поправки к закону о введении в действие части 4 Гражданского кодекса Российской Федерации, позволяющие в упрощенном порядке перерегистрировать промышленные бренды и товарные знаки в Крыму. Совет Федерации одобрил документ 9 июля, а президент Владимир Путин подписал его 21 июля.
19 декабря 2014 года депутаты приняли в трех чтениях законопроект (за — 295, против — 55), позволяющий докапитализацию банков на сумму 1 трлн рублей через Агентство по страхованию вкладов с использованием механизма облигаций федерального займа. Поправки к статье 23 закона «О федеральном бюджете на 2014 год и на плановый период 2015 и 2016 годов» были внесены в Госдуму накануне, 18 декабря. Верхняя палата парламента одобрила документ 25 декабря, а президент подписал его 26 декабря.
24 апреля 2015 года Государственная дума единогласно приняла в первом чтении и в целом законопроект о перечислении Центробанком России 15% прибыли за 2014 год Внешэкономбанку. Согласно законопроекту, из прибыли ЦБ РФ за прошлый год 75% направляется в федеральный бюджет, 15% Внешэкономбанку «в качестве имущественного взноса для укрепления финансовой стабильности», а оставшиеся 10% остаются у ЦБ. Прибыль Центробанка за 2014 год составила 183 млрд рублей, из которых 27,5 млрд были перечислены ВЭБу. 29 апреля закон был одобрен Советом Федерации, а 2 мая подписан президентом.
3 июля 2015 года депутаты единогласно приняли в трех чтениях поправки к Бюджетному кодексу Российской Федерации, предусматривающие создание Комиссии Федерального Собрания по вопросам перераспределения бюджетных ассигнований в текущем году и плановом периоде. Однако 8 июля Совет Федерации отклонил закон, так как он противоречил действующим положениям Бюджетного кодекса, и предложил создать согласительную комиссию для доработки документа. В результате работы комиссии в апреле 2017 года было решено снять законопроект с дальнейшего рассмотрения.
26 февраля 2016 года депутаты Госдумы приняли в первом чтении и в целом правительственный закон о повышении с 1 апреля 2016 года акцизов на бензин и дизельное топливо — на 2 рубля и 1 рубль соответственно за литр. Изменения внесены в статью 193 Налогового кодекса Российской Федерации. Закон поддержали 236 депутатов, против высказались 204, один воздержался. В тот же день, 26 февраля, закон был одобрен Советом Федерации, а 29 февраля подписан президентом России.
21 декабря 2016 года Государственная дума VII созыва (избранная 18 сентября 2016 года) приняла в первом чтении и в целом законопроект о внесении изменений в статьи 4 и 8 закона «Об Общественной палате Российской Федерации», которые отменяют интернет-голосование при формировании части Общественной палаты Российской Федерации из представителей общероссийских общественных объединений. За документ проголосовали 330 депутатов, против — двое, еще один воздержался. Совет Федерации одобрил законопроект 23 декабря, а президент подписал изменения 28 декабря.